Consideraciones sobre el gasto público en el proyecto de presupuesto nacional 2007

El presente análisis tiene como objetivo principal sintetizar los puntos principales del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional 2007 y analizar los rasgos fundamentales referentes a los gastos, según cómo serían realizados en ese año. Respecto del Gasto Público, el proyecto de Ley de Presupuesto 2007 proponía elevar el gasto de la Administración Nacional a $121.303 millones, lo cual representaba un incremento de $15.571,4 millones con relación al previsto para 2006 (crédito vigente). Es decir que, en términos nominales, el gasto experimentaba una suba de 14,7%- Del monto total, 88,6% ($107.428,1 millones) se destinaría a gasto primario (el cual aumenta 15.2% nominal interanual), mientras que el restante 11,4% constituían pagos por intereses de la deuda pública ($13.874,9 millones), que registraron un crecimiento interanual significativo (11,5%). Como porcentaje del PBI, el gasto primario se situaba en 15,5% del producto, 0,6 puntos porcentuales por encima del ratio estimado para el año 2006, mientras que los intereses mantenían su participación como porcentaje del total (2%). De este modo, el gasto público total (gasto primario más intereses) experimentaba una suba., pasando de 16,8% a 17,5% del PBI. En lo que respecta a la composición del gasto público en 2007, los principales rubros eran las prestaciones de la Seguridad Social y las Transferencias Corrientes. Conjuntamente, estos dos rubros se llevaban 61% del gasto total de la Administración Nacional. Adicionalmente, el pago de salarios de los empleados públicos y los intereses de la deuda representaban cada uno 11% del presupuesto total. Por su parte, el gasto de capital llegaba a 12%.. Conviene dar una mirada de largo plazo a la evolución del gasto público a través de cada uno de sus rubros. Del análisis de los últimos 15 años se desprendían varias conclusiones: luego de representar por más de una década no más de 1% del PBI, el gasto de capital fue creciendo en los últimos tres años, acompañando el proceso de crecimiento económico. En efecto, el gasto en Infraestructura pasó de promediar 1,1% del PBI en el período 1993-2003 a 2% en los años 2004-2007. Las transferencias al sector privado alcanzaron su punto máximo en términos del PBI (3%) hacia el año 2002, en plena crisis económica, explicadas fundamentalmente por las erogaciones asociadas a los planes asistenciales a Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y otros programas de desempleo. Superada la crisis, estos gastos entraron en una trayectoria decreciente (para 2007 se situarían en 2,1% del producto). Por su parte, las prestaciones de la Seguridad Social, que venían retrocediendo en participación desde 2001 (cuando representaban 6,2% del PBI), retomaron su sendero de crecimiento en 2005, de la mano de sucesivos incrementos en las jubilaciones mínimas. De este modo, para 2007 los pagos por jubilaciones y pensiones alcanzarían 5,8% del PBI. Los aumentos del Presupuesto de la Administración Nacional se concentraban en el Gasto Social (se incrementa $11.986,1 millones, es decir, 18,2%) y, dentro de los Servicios Económicos, en el gasto en Energía (que pasaba de $4.634 millones a $5.696 millones, o sea, registraba una suba de 22,9% respecto del monto proyectado para el año 2006). Estas últimas se orientaban a garantizar el abastecimiento energético del país. Dentro del Gasto Social, 73,8% del aumento se vinculaba con el área de Seguridad Social ($8.841 millones), mientras que el resto de la suba estaría repartida entre los presupuestos de Educación y Asistencia Social. En el primer caso, el gasto se veía incrementado en $1.196 millones para dar cumplimiento a la Ley de Financiamiento Educativo. Por su parte, la función de Promoción y Asistencia Social, la cual comprendía los gastos destinados a la protección y ayuda a personas en condiciones de vulnerabilidad, registra una suba de $1.058 millones (+14,4%). Analizando la composición del gasto por Ministerio, podía apreciarse que el mayor incremento en monto se producía en el Ministerio de Trabajo (encargado de administrar las erogaciones vinculadas con la Seguridad Social a través de ANSES), que veía aumentado su presupuesto para 2007 en $7935,2 millones, lo que representaba una variación de 21,2% respecto al año anterior. Por su lado, el Ministerio de Desarrollo Social era el que experimentaba el mayor aumento relativo, con $1.301,3 millones, equivalente a 31,3% de las erogaciones efectuadas en 2006. Gran parte de este aumento se puede explicar por el traspaso parcial del Plan Jefes y Jefas de Hogar, hasta ahora administrado por el Ministerio de Trabajo. Asimismo, el pago de servicios de la deuda pública, que en 2006 fue el único rubro del gasto que se redujo en términos nominales, experimenta en este caso una significativa suba, al punto que se ubica en segundo lugar dentro de los aumentos del gasto ($1.409 millones, 11,2%). Finalmente, el Ministerio de Planificación Federal (que incluye a la Dirección Nacional de Vialidad) registraba, al igual que en 2006, importantes aumentos ($1.202.8, +8,7%). En 2007, el gasto social sin Seguridad Social aumenta 11,3% en términos nominales. La jurisdicción “Obligaciones a cargo del Tesoro” merece un párrafo aparte. Pese a no registrar un incremento notorio respecto al monto presupuestado para 2006 ($594,6 millones, +5,7%), mantienen el salto hacia arriba registrado el año 2006, cuando se incrementaron 23%, siendo la jurisdicción con mayor presupuesto dentro de la Administración Central. En esta área se asignan créditos para brindar asistencia financiera a distintas áreas de los sectores público y privado y, además, se atienden obligaciones emergentes de compromisos con organismos provinciales, nacionales e internacionales. Del total asignado, cerca de 69% tenían carácter automático (es decir, son fondos comprometidos con anterioridad a través de leyes y convenios, como los recursos derivados de la coparticipación de Capital Federal y Tierra del Fuego, las transferencias del impuesto a las Ganancias y del impuesto a los Combustibles). Dentro de esta jurisdicción, 47% del gasto estaba explicado por la asistencia para Gasto Social Provincial a partir de trasferencias del impuesto a las Ganancias. Por su parte, la coparticipación de impuestos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Tierra del Fuego (que a diferencia del resto de las provincias, se incluyen dentro del Presupuesto Nacional) se llevaba $1302,6 millones. Otro rubro de importancia dentro de las Obligaciones del Tesoro lo constituyen los créditos a Empresas Públicas y Entes Binacionales. En esta partida, cuyas erogaciones alcanzaban $2.073,9 millones, se destacan principalmente la asistencia a empresas públicas del sector energético y minería, algo que no sorprende si se tiene en cuenta que este sector es uno de los potenciales “cuellos de botella” de la economía. Finalmente, en concepto de Asistencia Financiera a Provincias se destinaban $1.168,4 millones, emergentes de distintos convenios firmados entre el Estado Nacional y varios gobiernos provinciales. En ejercicios recientes, la jurisdicción Obligaciones a cargo del Tesoro ha sido utilizada como “reserva” de créditos presupuestarios, que luego se reasignarían para atender refuerzos presupuestarios en otras áreas. En el ejercicio 2006, por ejemplo, varias decisiones del jefe de Gabinete que redistribuyeron presupuesto, utilizaron créditos originalmente presupuestados en Obligaciones a cargo del Tesoro. La modificación en la Ley de Administración Financiera, que eliminó ciertas restricciones a la hora de modificar el presupuesto durante la ejecución, aumentó la flexibilidad para disponer de los créditos de Obligaciones a cargo del Tesoro. Los elevados montos presupuestados para 2007 en esta jurisdicción indicaban que podría continuar siendo utilizada como reserva para futuras reasignaciones. Uno de los temas que más debate ha despertado en materia presupuestaria es la delegación de facultades para modificar el destino de los fondos públicos al jefe de Gabinete. En efecto, luego de aprobar los “superpoderes” por decreto o bien incorporarlos dentro de las leyes de Presupuesto, en el año fueron incorporados a través de la reforma del artículo 37 de la Ley de Administración Financiera5, que permite que el Poder Ejecutivo reasigne partidas del Presupuesto siempre y cuando no se altere el total del gasto ni los niveles de endeudamiento. Esta medida, sumada a la reciente reglamentación de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), que ahora establece que si el Congreso calla, otorga, contribuyen a legitimar y asegurar la concentración de poder en el Ejecutivo Nacional, al tiempo que debilita el rol del Congreso6. Antes de estas dos modificaciones, las Leyes de Responsabilidad Fiscal y de Administración Financiera limitaban la discrecionalidad del Poder Ejecutivo a la hora de alterar el gasto, ya que sólo se podía aprobar mayores erogaciones siempre que estuviera asegurado su financiamiento, y no se podía incrementar los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital o de las aplicaciones financieras, mientras que la reasignación de partidas corrían por cuenta del Congreso nacional. Además, el Proyecto de Presupuesto 2007 incorpora otras flexibilidades para que el jefe de Gabinete pueda incrementar y asignar discrecionalmente el gasto: los artículos 8 y 9 autorizan el aumento de los créditos presupuestarios por parte del jefe de Gabinete, estableciendo a su vez que al menos 35% de estos aumentos deben dirigirse al Tesoro (el resto podrá ser destinado a las provincias, instituciones de la Seguridad Social o empresas públicas). Los gastos que se aprueban en la Ley de Presupuesto no incluyen todos las erogaciones que realiza el Sector Público Nacional. De hecho, una parte importante del gasto se encuentra por fuera del Presupuesto. Tal como puede apreciarse en el Gráfico 7, lo que se aprueba en la Ley de Presupuesto es el gasto correspondiente a la Administración Nacional. Y esto equivale al 85% del gasto total. Es decir, un 15% del gasto del Sector Público Nacional queda por fuera de la aprobación y revisión del Congreso. La orientación de este trabajo se basa en cifras estimativas y brindadas por organismos oficiales y especializados. No corresponden a cantidades reales posteriores que corresponderían a valores históricos